一、基本案情

　　

　　2016年3月1日，王某(乙方）与某村委会（甲方）签订了《维修、新建道路合同》。合同约定村委会将维修、新建道路工程承包给王某，“此工程系全包工程，施工中所需土、石、占田、用地及林木一律由乙方与对方协商处理。如遇纠纷乙方不能协调到位，由乙方请示甲方到位一同解决。”次日，王某在不具备林地使用审核同意书、国土资源部门用地批件以及林木采伐许可证的情况下聘请施工队在某村一社的山林内修建道路，无证采伐树木，后王某被群众举报到林政执法部门停止了占用林地行为，并对相关主体进行了行政处罚。

　　

　　

　　（一）意见一：确认村委会是本案的行政违法主体，王某没有责任。

　　

　　理由：在林地内从事修路及其他建设活动，用地单位应当向林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，领取使用林地审核同意书。用地单位村委会应凭使用林地同意书依法办理建设用地审批手续，某乡村委会擅自占用林地向王某发包在本村某社实施修建道路，依法应受到行政处罚。

　　

　　（二）意见二：确认王某是本案的行政违法主体，村委会没有责任。

　　

　　理由：行政处罚的对象应当是针对那些直接实施破坏林地管理秩序的行为实施人。王某是直接实施擅自占用林地和滥砍滥伐树木的行为实施人，他的行为直接破坏了林地管理秩序，故应当由王某承担行政违法的责任。

　　

　　（三）意见三：确认王某和村委会是本案的共同行政违法主体。笔者赞同第三种意见。

　　

　　理由：行政违法主体是指违反行政管理法律、法规，依法应当给予行政处罚，并能够独立承担法律责任的行政相对人。将行政相对人认定为行政违法主体必须具有以下三项特征：一、行政违法主体必须有违反行政管理秩序的行为。所谓“违反行政管理秩序”，是指行政相对人不遵守行政法律规范，不履行行政法律规范规定的义务，侵犯国家、社会公益或其他个人、组织的合法权益，危害行政法律规范所确立的管理秩序的行为。二、行政违法主体实施的违反行政管理秩序的行为，必须是依法应当给予行政处罚的行为。所谓“依法应当给予行政处罚”，是指有关行政管理法律、法规对相应违反行政管理秩序的行为规定了行政处罚。三、行政违法主体必须是能够独立承担法律责任的行政相对人。行政违法主体包括公民、法人和其他组织三种类型。

　　

　　王某和村委会签订了《维修、新建道路合同》，在无相关证据证明该合同存在无效或可撤销的法定事由的情形下，合同推定有效。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条（一）项：“勘查、开采矿藏和修建道路等工程，需要占用和征用林地的，必须遵守下列规定：用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。”根据该条规定，村委会属于“用地单位”，属于办理使用林地申请的“责任主体”，作为基层群众自治组织，某村委会在没有完善相关林地使用申请手续的情况下就擅自发包，应当对违规发包和承包方擅自占用林地的后果承担责任。

　　

　　作为发包方的村委会承担责任是否意味着作为施工方的王某不承担擅自占用林地的行政违法责任呢？有人认为《森林法实施条例》第十六条（一）项明确指出办理使用林地申请手续是“用地单位”的责任，既然是“单位”就不包括“个人”，因此办理使用林地申请手续的责任在于村委会，不在于王某。这是对《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条（一）项“用地单位”的错误理解，这里的“用地单位”应作广义理解，包括单位和个人，即个人也可以成为办理使用林地申请的责任主体。

　　

　　《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）第七条?：“占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》”，这足以说明“个人”也可以提出使用林地申请和办理占用林地审批手续。

　　

　　本案中，王某和村委会签订的《维修、新建道路合同》约定“此工程系全包工程，施工中所需土、石、占田、用地及林木一律由乙方与对方协商处理。如遇纠纷乙方不能协调到位，由乙方请示甲方到位一同解决。”既然是“全包工程，施工中所需用地及林木一律由乙方与对方协商处理”，意味着办理使用林地申请事宜也由发包方村委会交由王某负责办理和协调，如王某不能解决用地、林木申请等事宜，王某需报告村委会，由双方共同解决。既然合同中明确了办理使用林地申请事宜的首要责任在王某，王某就具有明知或者说应知“办理使用林地申请”的主观责任。王某推卸说办理林地申请的责任完全在于村委会违背双方合同约定。

　　

　　退一步讲，既使办理使用林地申请的责任在村委会，合同只约定道路的起止点，没有约定中间具体路线，属于重大合同漏洞和瑕疵，而道路具体线路的确定需要合同双方进一步协商，在没有确定具体线路前王某就单方动工存在主观恶意至少是重大过失，违背了双方“如遇纠纷乙方不能协调到位，由乙方请示甲方到位一同解决。”的合同约定，其应对自己的破坏林地行政管理秩序的行为负责。

　　

　　作为一个成年的具有完全行为能力和责任能力的公民，应当在占用和改变林地用途、采伐林木时遵纪守法，认真查验或办理相关手续，其没有尽到应尽的注意和审查义务，存在着间接故意至少是疏忽大意的主观过错，其直接、积极的实施了破环和改变林地用途的行为，积极主动地自费雇佣挖掘机，其应当对自己造成的危害后果负责。

　　

　　三、对行政执法具有指导意义的观点概括。

　　

　　任何单位和个人不得以违法的行为或者说极端不负责的行为来履行所谓的合同，任何用地单位在没有完善用地手续的情况下不能擅自发包，因为修路合同绝不能等同于《使用林地审核同意书》和《林木采伐许可证》。换句话说，任何一个人不能为了履行合同而从事擅自改变林地、滥砍滥伐等违法行为。如果允许以存在所谓的修路合同为借口从事改变林地用途、滥砍滥伐的行为而不负责任，将会使破坏林地、违法占用林地、滥砍滥伐的行为泛滥，极大的破坏林地管理秩序。而对不尽审查和注意义务查验占用林地手续的破环林地、违法占用林地、滥砍滥伐的行为实施者依法处罚或打击，将会从源头上和第一道防线上消减擅自占用林地的违法行为，增强公民的责任意识和守法意识，培养公民强烈的林地保护观念。对于村委会和王某都应该对他们共同的破坏林地管理秩序的行政违法行为负责，并应根据他们各自在行政违法中的作用和情节，分别依法处罚。

　　

　　（通江县林业局    张建军）